Informe sobre el estado de la educación 2021-2022

En 2021 había 55.287 niños de entre 0 y 2 años matriculados en un centro educativo. En los últimos diez años la asistencia a algún centro educativo en estas edades pasó del 27,1% (2012) al 42,6% (2022).

La matrícula de educación inicial (3 a 5 años) no ha variado en los últimos diez años. A los 4 y 5 años la cobertura es prácticamente universal. La matrícula de 3 años presenta un crecimiento de casi 20 puntos porcentuales entre 2012 y 2022, llegando a más del 80% de cobertura en este último año.

La educación primaria es universal hace décadas. No obstante, la cantidad de niños ha decrecido por la baja natalidad y por la mejora del flujo en el tránsito educativo (con la sistemática caída de la tasa de repetición en todos los grados).

La cantidad de estudiantes matriculados en educación media (secundaria y técnica) ha crecido aproximadamente el 1% en los últimos diez años. La matrícula de educación técnica creció 3 puntos porcentuales en los últimos diez años (aunque este crecimiento parece comenzar a revertirse en 2021), mientras que la de secundaria pública, que es mayoritaria, y la que brinda el sector privado, cayeron 2 puntos porcentuales.

Dentro de las metas de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) para 2020-2024, se ha mejorado la cobertura y el egreso en los distintos tramos etarios definidos por el organismo, alcanzándose los objetivos establecidos para 2022. Las metas de aprendizaje se alcanzaron en primaria pero no en media.

La cobertura entre los 15 y 17 años ha crecido de 89,2% en 2019 a 92,3% en 2022. Pese al incremento, la cobertura en este rango de edad aún presenta signos de inequidad por nivel socioeconómico: la diferencia en la cobertura entre adolescentes del quintil 5 y del quintil 1 aún es cercana a 10 puntos porcentuales. La cobertura a los 17 años ha crecido de 83,2% en 2019 a 86,9% en 2022.

En 2019 el 66,8% de los niños de los niveles 4 y 5 de inicial asistieron más de 140 días, porcentaje que en 2022 bajó al 55,2%, posiblemente por la pandemia de COVID-19. En primaria la caída fue algo menor: pasó de 88,7% en 2019 a 80,3% en 2022. En media básica no se registran aumentos en la proporción de adolescentes que tienen menos de 50 faltas en el año y, por tanto, aún no se alcanzan los valores fijados como deseados.

Sobre la meta de aumentar la proporción de niños en centros con extensión de tiempo pedagógico en escuelas de contextos más desfavorecidos (quintiles 1 y 2), en 2019 el 22% de los alumnos estaba en esta situación y en 2022, el 24,7%.

Reducir la extraedad en primaria se viene cumpliendo a buen ritmo y superando los valores establecidos: en 2022 se alcanzó el 82,5% de alumnos sin extraedad (la meta era 81%).

En cuanto a la promoción en media básica, en secundaria se mantiene la tendencia de mejora que se observó para el período anterior, pero en técnica parece haber un fuerte cambio en la tendencia: pasó del 64,8% en 2018 al 78,5% en 2022. Tanto en secundaria como en técnica hubo modificaciones en el reglamento de pasaje de grado por la pandemia.

El porcentaje de egresados de media básica de 18 a 20 años de edad ha venido en aumento en los últimos años, ubicándose por encima del 83%. El egreso oportuno (16 años o antes) ha crecido en los últimos años y se ubica en 79,3% en 2022.

La tasa de egreso oportuno de media superior (a los 19 años) ha mejorado: en 2022 es de 43,9%. Si bien está lejos de la universalidad fijada por ley, su ritmo de crecimiento es sostenido y se ha incrementado en los últimos años. El egreso entre los 21 y 23 años presentó en 2019 y 2022 un incremento que ha permitido llegar en 2022 al 50,9%. A pesar de estos incrementos, persisten fuertes inequidades respecto a quiénes logran culminar la educación obligatoria: si bien el promedio nacional se ubica en el 50,9%, este guarismo alcanza solo al 22,5% de los del quintil 1 de ingresos, mientras que entre los que viven en hogares del quintil 5 alcanza al 82%. A su vez, en Montevideo el porcentaje llega al 58,4% y en el interior al 45,5%.

Respecto a los desempeños de los alumnos de tercero y sexto de primaria, al comparar Aristas 2017 y 2020 se observa que, entre quienes hicieron las pruebas, la proporción de niños con niveles bajos de desempeño (1 y 2) descendió o se mantuvo estable en ambos grados, tanto en lectura (39,8% en tercero y 18,3% en sexto en 2020) como en matemática (46,8% en tercero y 34,3% en sexto en 2020), alcanzando valores más favorables a los establecidos como meta para 2021. En tercero de educación media en ambas áreas la proporción de estudiantes que se ubican en los niveles de desempeño más bajos supera los valores fijados como meta: en lectura se ubica el 24,8% (se esperaba no superar el 21% a 2023) y en matemática, el 66,2% (se apuntaba a menos del 62% a 2023).

El grado de cumplimiento de las metas de la transformación educativa se encuentra en diferentes niveles de concreción. Para el lineamiento estratégico de adecuar la propuesta curricular en todos los niveles educativos, se publicó el documento Transformación Curricular Integral. Hoja de ruta 2021, que planifica el proceso de implementación. Muchas de las etapas del proceso ya fueron cumplidas y están en ejecución el plan de desarrollo de materiales educativos, el plan de desarrollo profesional docente, las propuestas de formación permanente y la implementación del cambio curricular.

El lineamiento de fortalecer la gestión de los centros y promover comunidades integradas y de aprendizaje presenta algunas metas en etapa de desarrollo, pero no hay (a la fecha en que se realizó el análisis) documentos públicos de la ANEP que evidencien el grado de avance. Algo similar ocurre con los lineamientos estratégicos de diseñar y establecer una política nacional docente que incluya la formación inicial, el desarrollo y la carrera profesional, así como las condiciones de trabajo, y de transformar el diseño y la gestión institucional, profesionalizando los procesos y las funciones técnico-administrativa y de servicios.

El gasto público en educación entre 2007 y 2022 tuvo un incremento real de 113%, alcanzado su máximo en 2019 (cuando el aumento con relación a 2007 fue de 114,2%). Sin embargo, en 2020 disminuyó 3,7% con relación al año anterior, lo que comenzó a revertirse en 2021, llegando en 2022 a estar medio punto porcentual por debajo del gasto de 2019.

Aun cuando en los últimos dos años se observa una caída del gasto público en educación con relación al PBI, está consolidado por encima del 4% desde el año 2009 y por encima del 4,5% desde 2017. Con respecto al gasto público total, el enfocado en educación aumentó, ubicándose en 2022 más de 2 puntos porcentuales por encima de 2007, aunque entre 2021 y 2022 disminuyó: pasó de 14,6% a 14,2%, ubicándose en valores muy similares a los registrados en 2018 y 2019 (14,2% y 14,4%, respectivamente).

Entre 2003 y 2022 el salario de los docentes del sector público aumentó en promedio 86% en términos reales, lo que equivale a un 3,3% de incremento acumulativo anual en el poder de compra. Este aumento fue superior al del salario real promedio de la economía (57%, con un 2,4% de promedio anual) y al del salario de sus pares del sector privado, que creció a un ritmo inferior (1,8% anual). Si se considera la variación entre 2019 y 2022, para comparar la situación pre y pospandemia, el salario real promedio de la economía disminuyó 3,7%, el de los docentes del sector público 4,6% y el de los del sector privado 3,3%. Estos últimos presentan una caída menor al sector público porque en 2022 tuvieron una recuperación salarial respecto a 2021.

El rol de dirección de los centros educativos es de suma relevancia. Sin embargo, los incentivos económicos para optar por este rol no parecen acordes al desafío, ya que continúa estando en general peor remunerado que el trabajo docente de máximo grado y misma cantidad de horas.

Con respecto a la segregación educativa, en inicial y primaria se observa una tendencia creciente. De acuerdo a evidencia previa, mayores niveles de segregación se relacionan con menores niveles de aprendizaje.

Uruguay hizo un importante esfuerzo de continuar, incluso en la pandemia, con las mediciones previstas. En 2020 se realizaron versiones adaptadas de la Encuesta Continua de Hogares del Instituto Nacional de Estadística y nuestra evaluación Aristas Primaria.

Los distintos análisis realizados para comparar los resultados en lectura y matemática de los alumnos de tercero y sexto de primaria en 2017 y 2020 permiten sostener que no parecen haberse registrado pérdidas de aprendizaje. Sin embargo, como un 2,8% de los niños no asistía a fines de 2020, sí es posible sostener que hubo aumentos de la inequidad.

En educación media, la comparación de los resultados de Aristas de estudiantes de tercer año en 2018 y 2022 tampoco evidencia diferencias estadísticamente significativas. Sin embargo, se observa un aumento de las brechas entre los adolescentes del contexto muy favorable y muy desfavorable en lectura y matemática.

Entre los estudiantes de tercer año de educación media se constata un aumento entre 2018 y 2022 de la percepción de violencia tanto en los centros educativos como en su entorno (el incremento es más pronunciado dentro del centro).

El contexto socioeconómico y cultural del centro y del estudiante, así como el vivir en el interior del país y concurrir a un liceo privado se asocian a una mayor sensación de seguridad. Por el contrario, asistir a centros de barrios en los que los directores perciben mayor violencia se asocia a una menor sensación de seguridad por parte de los estudiantes. Las mujeres y especialmente quienes se identifican con un género distinto de mujer o varón se sienten menos seguros que los varones. Lo mismo sucede entre los jóvenes con mayores niveles de conductas internalizantes.

Parte del incremento de la violencia y la sensación de inseguridad de los estudiantes de media podría atribuirse a los cambios en sus habilidades socioemocionales, constatados en Aristas entre 2018 y 2022. En 2022 se observa una disminución del sentido de pertenencia de los adolescentes a la institución a la que asisten. Esta caída se observa en los contextos desfavorables y medio, no así en los favorables, lo que podría asociarse a la mayor disponibilidad de conexión a internet en el hogar en los últimos, lo que habría permitido mantener mayores lazos con el centro y sus docentes, así como mayor exposición pedagógica en tiempos de pandemia y educación a distancia. Diferentes estudios asocian un mayor sentido de pertenencia al centro y conexión con otros a una reducción de los comportamientos violentos de los estudiantes.

En Aristas Media 2022 se observa una menor aceptación de la diversidad e igualdad de género que en 2018, lo cual podría asociarse también al aumento de la conflictividad y la violencia.

Se confirma la fuerte relación que existe entre el contexto socioeconómico y cultural de los estudiantes (principalmente del grupo de pares, aunque también es relevante el de cada familia) y sus logros. Adicionalmente, se identificó que también inciden sobre los desempeños: la repetición, las inasistencias, la edad de inicio de la escolarización, las expectativas de estudio, la actitud de los estudiantes ante la lectura o la matemática, el gusto por la lectura, la motivación y la autorregulación, así como las conductas externalizantes y su percepción de seguridad. A diferencia de mediciones previas, las mujeres presentan resultados en matemática más bajos que los varones.

Luego de descontar el efecto de los aspectos recién señalados sobre la variabilidad de los desempeños, se identifican algunas características de los docentes y la enseñanza que contribuyen significativamente sobre los logros de los estudiantes. Especialmente en lectura se observa que el nivel educativo de los docentes, el diálogo entre ellos y su sentido de responsabilidad colectiva sobre el aprendizaje de los adolescentes, así como que las actividades de aula presenten una mayor demanda, enfatizando tareas de lectura inferencial sobre lectura literal, tienen una incidencia positiva sobre los desempeños.

Las escuelas técnicas tienen resultados más bajos que los liceos públicos en matemática y lectura; asimismo, entre ellas, los grupos de formación profesional básica alcanzan menores resultados que los de ciclo básico tecnológico. Los liceos privados alcanzan resultados en lectura más altos que los liceos públicos. En los centros de Montevideo los resultados en matemática son superiores a los del interior.

Ante la ausencia de información disponible en el sistema educativo, hemos relevado en cada edición de Aristas una serie de datos sobre los estudiantes con necesidades educativas específicas. Según los referentes de los centros, a fines de 2022 el 7% de los estudiantes de la muestra de Aristas Media fue identificado con alguna necesidad educativa específica. A diferencia de lo que sucede en primaria, los estudiantes identificados con necesidades educativas específicas se concentran en mayor medida en el contexto socioeconómico y cultural muy favorable: el 30% acude a centros de contexto muy favorable, mientras que en centros de contexto muy desfavorable es donde hay una menor proporción (14%). Esta información refiere solo a la población escolarizada, por lo que es probable que haya adolescentes de contextos más desfavorables con esta condición que hayan abandonado la educación común y no están siendo captados por Aristas.

En el contexto de la transformación educativa, la ANEP propuso un cambio curricular para toda la educación obligatoria. El análisis realizado se focaliza en la educación básica integrada, ya que las modificaciones en bachillerato son recientes. El nuevo plan de estudios de la educación básica integrada avanza en presentar una perspectiva unificadora para la educación obligatoria, definir competencias generales, ofrecer una visión longitudinal del proceso de aprendizaje y brindar definiciones operativas para su implementación. Se entiende que estos son sus principales avances con relación a los antecedentes nacionales.

Como retos se destaca la gran cantidad de información nueva y el cambio de paradigma, así como el hecho de que los cursos y materiales para los docentes no estaban todos disponibles antes de la implementación. Además, constituyen un desafío muy importante para los docentes la ausencia de “mapas de progreso” por unidad curricular que permitan ver el avance para cada criterio de logro, la inclusión de ejemplos claros de desempeños por grado, y la formación docente sistemática y continua con perspectiva interdisciplinaria y longitudinal.

Los programas educativos son una herramienta de la política educativa para alcanzar sus objetivos. La evaluación de diversos programas llevada a cabo por el INEEd y otros organismos indican que, en general, se observan debilidades en su diseño y estrategias de monitoreo. Para que las intervenciones tengan mayor probabilidad de alcanzar sus objetivos, parece necesario fortalecer: el uso de evidencia previa, la sistematización y la explicitación de teoría del cambio, la claridad en la definición de objetivos, el establecimiento de metas en relación con la cobertura y los logros esperados, los mecanismos y criterios para la selección de beneficiarios y las formas de acceder al programa, la definición de roles y actividades, el uso de registros sistemáticos y estandarizados que permitan un correcto monitoreo y el seguimiento de los programas, así como permitir el acceso a información presupuestal.